Abuso edilizio su area demaniale: la demolizione è sempre obbligatoria

Cosa ha stabilito il Consiglio di Stato con la sentenza n. 6538/2026

Il Consiglio di Stato, Sezione II, con la sentenza n. 6538 del 18 agosto 2026, ha ribadito un principio che molti proprietari e tecnici tendono a sottovalutare: quando un'opera edilizia abusiva è realizzata — anche solo in parte — su un suolo appartenente al demanio dello Stato o al patrimonio di un ente pubblico, non esiste alcuna possibilità di «pagare per rimanere». La demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi sono l'unica conseguenza prevista dall'articolo 35 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico dell'Edilizia).

Il caso esaminato dai giudici di Palazzo Spada riguardava un fabbricato ampliato in difformità rispetto ai titoli edilizi rilasciati: una porzione dell'ampliamento insisteva su terreno privato, un'altra su area appartenente al demanio idrico. Il proprietario sosteneva che, almeno per la parte privata, fosse applicabile la cosiddetta «fiscalizzazione dell'abuso», ovvero la sanzione pecuniaria sostitutiva alla demolizione prevista dall'art. 34 del D.P.R. 380/2001 per le ipotesi di parziale difformità. Il Consiglio di Stato ha respinto questa tesi: la porzione demaniale impone di applicare il regime dell'art. 35, che non ammette equivalenti pecuniari.

Che cos'è la «fiscalizzazione» e perché non vale sul suolo pubblico

Per capire l'impatto pratico della sentenza occorre distinguere due istituti del Testo Unico dell'Edilizia che spesso vengono confusi.

L'articolo 34 disciplina gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire su suoli privati. In questo caso, se la demolizione della parte abusiva metterebbe a rischio la staticità della parte conforme, il Comune può applicare una sanzione pecuniaria pari al doppio del costo di produzione della parte abusiva (c.d. «fiscalizzazione»). È una valvola di sicurezza pensata per evitare che la demolizione parziale provochi un danno sproporzionato all'intero edificio.

L'articolo 35, invece, regola gli interventi realizzati — in tutto o in parte — su suoli del demanio o del patrimonio pubblico. Qui la legge non contempla alcuna alternativa: il responsabile dell'abuso riceve una diffida non rinnovabile, seguita dall'ordine di demolizione e ripristino. Se non adempie entro i termini, il Comune provvede d'ufficio addebitando le spese al responsabile. La sentenza n. 6538/2026 chiarisce che questo regime speciale si applica all'intera opera anche quando solo una parte di essa occupa il suolo pubblico.

In sintesi: la «fiscalizzazione» è un'opzione disponibile solo su terreno privato. Su suolo demaniale o patrimoniale pubblico, non esiste alternativa alla demolizione.

Demanio idrico, sponde del Tevere e aree fluviali: il rischio concreto a Roma e nel Lazio

La sentenza assume particolare rilevanza per i proprietari di immobili situati in prossimità di corsi d'acqua, laghi, canali e litorali nel Lazio. Il demanio idrico comprende, tra l'altro, gli alvei, le sponde e le aree golenali dei fiumi — incluso il Tevere nel tratto romano — soggette alla tutela del Regio Decreto 25 luglio 1904, n. 523 e del Codice della Navigazione.

A Roma e nel Lazio esistono numerose situazioni in cui manufatti privati — capanni, tettoie, rimesse per barche, recinzioni, fondazioni di edifici — si estendono anche solo parzialmente su aree demaniali. In questi casi:

• non è possibile richiedere l'accertamento di conformità ai sensi degli artt. 36 e 36-bis del D.P.R. 380/2001, perché per il suolo demaniale è necessaria una preventiva concessione demaniale;
• non è applicabile la sanzione pecuniaria sostitutiva (art. 34);
• il Comune è obbligato a emettere l'ordine di demolizione anche se l'immobile è abitato o se è intervenuta una successione ereditaria;
• chi acquista un immobile che insiste anche parzialmente su area demaniale riceve in eredità anche questo problema: la giurisprudenza (cfr. TAR Lazio Latina n. 904/2026) include tra i «responsabili dell'abuso» chiunque abbia l'attuale disponibilità del bene, non solo l'autore materiale.

La verifica dello stato demaniale delle aree limitrofe è pertanto un passaggio irrinunciabile prima di qualsiasi compravendita immobiliare o intervento di ristrutturazione.

Il procedimento sanzionatorio: dalla diffida all'acquisizione al patrimonio comunale

Il procedimento avviato ai sensi dell'art. 35 del D.P.R. 380/2001 si articola in fasi precise che è utile conoscere.

1. Accertamento dell'abuso. Il Comune verifica l'esecuzione di opere senza permesso o in totale/parziale difformità sul suolo pubblico. A partire dalla L. 152/2026 (conv. D.L. 107/2026) i controlli sulle aree demaniali risultano coordinati anche con le attività di verifica dell'Agenzia del Demanio.

2. Diffida. Il dirigente o il responsabile dell'ufficio comunale emette una diffida non rinnovabile nei confronti del responsabile dell'abuso, richiedendo la demolizione entro un termine stabilito.

3. Ordine di demolizione. Decorso inutilmente il termine, viene emesso l'ordine formale di demolizione e ripristino, comunicato anche all'ente proprietario del suolo (es. Regione Lazio per il demanio idrico, Agenzia del Demanio per il patrimonio statale).

4. Esecuzione d'ufficio. Se il responsabile non demolisce, il Comune provvede materialmente e pone le spese a suo carico.

5. Acquisizione al patrimonio comunale (solo per abusi su suolo privato ex art. 31). Attenzione: nel caso del suolo pubblico, l'area e il manufatto restano nella titolarità dell'ente demaniale; non si applica il meccanismo di acquisizione al patrimonio comunale previsto dall'art. 31 per gli abusi su area privata.

L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 7 del 31 luglio 2026 ha precisato in parallelo che il termine di 90 giorni per adempiere all'ordinanza di demolizione si sospende con la misura cautelare favorevole ottenuta dal proprietario al TAR e riprende per la sola frazione residua dopo il rigetto definitivo del ricorso.

Immobili su terreno in parte demaniale: come tutelarsi prima di comprare o ristrutturare

Alla luce della sentenza n. 6538/2026, è fondamentale adottare alcune cautele concrete.

Prima di acquistare un immobile:

• Verificare la planimetria catastale e confrontarla con i confini demaniali tramite visura presso l'Agenzia del Demanio o consultando il Sistema Informativo del Demanio;
• Richiedere al venditore la documentazione dei titoli edilizi relativi all'intero immobile e verificare che nessuna parte fuoriesca sui confini pubblici;
• Far eseguire un accertamento dello stato legittimo (art. 9-bis D.P.R. 380/2001) da un tecnico abilitato prima del rogito;
• Valutare la presenza di vincoli idrogeologici e piani di assetto idrogeologico (PAI) che interessano le sponde dei corsi d'acqua.

Prima di ristrutturare:

• Verificare che le opere non superino i limiti delle fasce di rispetto dei corsi d'acqua (di norma 150 metri per i fiumi pubblici, ai sensi del D.Lgs. 42/2004 art. 142 lett. c);
• In caso di dubbio, richiedere una verifica preventiva allo sportello unico dell'edilizia (SUE) del Comune;
• Consultare il Piano di Assetto Idrogeologico (PAI) dell'Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Centrale (sito ufficiale) per gli immobili nel bacino del Tevere.

Se si riceve un'ordinanza di demolizione:

• Verificare entro termini brevissimi se l'ordinanza sia motivata (corretta identificazione dell'area demaniale, rispetto del contraddittorio);
• Valutare con un tecnico se sia tecnicamente possibile demolire solo la parte abusiva senza compromettere la struttura;
• Ricorrere al TAR richiedendo la misura cautelare: come chiarito dall'Adunanza Plenaria n. 7/2026, la sospensione cautelare blocca il decorso del termine di 90 giorni.

Conclusioni

La sentenza del Consiglio di Stato n. 6538 del 18 agosto 2026 consolida un orientamento giurisprudenziale rigoroso e privo di deroghe: su suolo demaniale o pubblico non esiste la «fiscalizzazione». Chi ha costruito senza titolo — o in difformità — su terreni statali, regionali o comunali non può fare affidamento sul pagamento di una sanzione pecuniaria sostitutiva per conservare il manufatto.

I punti chiave da ricordare:

• L'art. 35 del D.P.R. 380/2001 impone la demolizione obbligatoria per gli abusi su suolo pubblico; l'art. 34 (con la «fiscalizzazione») si applica solo su suolo privato;
• La responsabilità grava su chiunque abbia l'attuale disponibilità del bene, non solo sull'autore materiale dell'abuso;
• La presenza anche di una sola porzione su area demaniale esclude l'applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva all'intera opera;
• La verifica preventiva dello stato demaniale delle aree è imprescindibile prima di qualsiasi compravendita o intervento edilizio, specialmente in prossimità di fiumi, laghi e litorali;
• Il termine di 90 giorni per l'esecuzione dell'ordinanza di demolizione si sospende con la misura cautelare favorevole ottenuta al TAR (Adunanza Plenaria n. 7/2026) e riprende per la frazione residua dopo il rigetto definitivo del ricorso.

A Roma e nel Lazio, dove il Tevere, i suoi affluenti e le numerose aree costiere e lacustri generano ampie fasce di demanio idrico, il rischio di trovarsi in questa situazione è concreto. Lo Studio Tecnico Corsi è a disposizione per verificare lo stato legittimo degli immobili, analizzare i confini demaniali e assistere i proprietari nelle pratiche edilizie e nei procedimenti sanzionatori.

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Fonti e riferimenti normativi:

• Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza n. 6538 del 18 agosto 2026
• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 35 — Testo Unico dell'Edilizia
• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 34 (parziale difformità e fiscalizzazione)
• Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 7 del 31 luglio 2026 (sospensione termine 90 giorni)
• TAR Lazio Latina n. 904/2026 (nozione di responsabile dell'abuso)
• Regio Decreto 25 luglio 1904, n. 523 — Testo unico sulle acque
• D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 142 lett. c — Codice dei beni culturali
• Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Centrale — PAI Tevere