Fiscalizzazione dell'abuso edilizio: pagare la sanzione evita la demolizione?

Che cos'è la fiscalizzazione dell'abuso edilizio

Quando un proprietario realizza un'opera senza titolo edilizio, o in difformità rispetto al permesso ottenuto, il Comune ha il potere — e il dovere — di ordinarne la demolizione e il ripristino dello stato legittimo. Esiste però, in casi specifici, una via alternativa: la cosiddetta fiscalizzazione dell'abuso, ovvero la sostituzione della demolizione con il pagamento di una sanzione pecuniaria.

Questo istituto non è una sanatoria, né una forma di condono. Non cancella l'abuso edilizio, non lo rende conforme alle norme urbanistiche e non attribuisce al proprietario un titolo in sanatoria. La confusione su questo punto è molto diffusa, e può portare a errori gravi: ritenere di essere al riparo da ulteriori provvedimenti solo perché si è pagata una multa al Comune.

Le norme di riferimento sono principalmente l'art. 33, comma 2, e l'art. 34, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), che disciplinano rispettivamente le ristrutturazioni edilizie abusive e gli interventi in parziale difformità dal titolo. In entrambi i casi la sanzione pecuniaria entra in gioco solo quando la demolizione risulti impossibile senza pregiudizio per la parte conforme dell'immobile: non come alternativa liberamente scelta dal proprietario, ma come misura residuale accertata dall'ufficio tecnico comunale.

Cosa dicono le sentenze del 2026: Consiglio di Stato e TAR Lazio

Due pronunce recenti hanno messo a fuoco i confini precisi della fiscalizzazione, con rilevanti effetti pratici per i proprietari di immobili.

Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 2241 del 17 marzo 2026 (fonte: lavoripubblici.it): i giudici hanno affrontato il caso di una difformità edilizia qualificata come non essenziale, per la quale il Comune aveva già irrogato una sanzione pecuniaria alternativa con provvedimento divenuto definitivo. Il Comune aveva poi tentato di ordinare la demolizione sulla base del medesimo presupposto di fatto. Il Consiglio di Stato ha stabilito che le due misure sono alternative e non cumulabili: una volta applicata la sanzione pecuniaria su una difformità non essenziale con provvedimento definitivo, il Comune non può riesumare il potere demolitorio sullo stesso abuso. Farlo violerebbe il principio del ne bis in idem e quello di proporzionalità amministrativa.

TAR Lazio, Roma, Sez. II bis, sentenza n. 13918 del 30 luglio 2026 (fonte: lavoripubblici.it): nel caso di un soppalco abitabile realizzato in assenza di titolo, i giudici hanno respinto il ricorso del proprietario che contestava l'ordine di demolizione sostenendo che il Comune avrebbe dovuto prima valutare la possibilità della fiscalizzazione. Il TAR ha precisato che la fiscalizzazione non è un passaggio obbligatorio che precede automaticamente ogni ordine di demolizione: spetta al privato dimostrare, con adeguati elementi tecnici, che la demolizione arrecherebbe pregiudizio alla parte conforme dell'immobile. Solo in presenza di tale documentata prospettazione l'ufficio tecnico comunale è tenuto a svolgere il motivato accertamento previsto dalla legge.

In sintesi: il Comune non deve valutare la fiscalizzazione di propria iniziativa prima di ordinare la demolizione, ma non può nemmeno tornare a ordinare la demolizione dopo aver già fiscalizzato la stessa difformità.

La novità del Salva Casa: la sanzione pecuniaria concorre allo stato legittimo

Il Decreto Salva Casa (D.L. n. 69/2024, convertito dalla Legge n. 105/2024) ha introdotto una modifica importante all'art. 9-bis del Testo Unico Edilizia, che disciplina lo stato legittimo dell'immobile: la documentazione che il proprietario deve produrre per dimostrare la regolarità edilizia dell'edificio.

La novità consiste nel fatto che il pagamento della sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione — irrogata ai sensi degli artt. 33, comma 2, e 34, comma 2 — concorre alla determinazione dello stato legittimo. Questo significa che una difformità per la quale è stata pagata la sanzione non genera, ai fini dell'art. 9-bis, una situazione di irregolarità edilizia preclusiva per le compravendite o per l'accesso ai bonus.

Attenzione però a una distinzione fondamentale:

• Gli artt. 33 e 34 prevedono la sanzione pecuniaria come misura residuale, in assenza di possibilità di ripristino. Il pagamento concorre allo stato legittimo, ma non equivale a sanatoria e non attribuisce un titolo in sanatoria.
• Solo l'art. 38, comma 2 — che riguarda i permessi di costruire annullati in via giurisdizionale o amministrativa — prevede che il pagamento integrale della sanzione produca i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria.

Il proprietario che ha pagato una sanzione ai sensi degli artt. 33 o 34 può quindi utilizzare quel pagamento documentato nella costruzione del fascicolo dello stato legittimo, ma non può ritenere di avere "sanato" l'abuso in senso tecnico-giuridico.

Quando il Comune può ordinare la demolizione e quando no: la mappa operativa

Alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale aggiornato, è possibile tracciare una mappa degli scenari più frequenti:

Il Comune può ordinare la demolizione:

• Quando l'abuso è commesso in assenza di titolo o in totale difformità (art. 31 DPR 380/2001): la demolizione è l'unico strumento, salvo l'ipotesi di mancato adempimento che comporta l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale entro 90 giorni.
• Quando l'abuso rientra negli artt. 33 o 34 e il privato non ha documentato in modo plausibile l'impossibilità di demolire senza pregiudicare la parte conforme.
• Quando l'abuso è in area vincolata (paesaggistica, idrogeologica, sismica): il vincolo preclude quasi sempre la fiscalizzazione.

Il Comune non può ordinare la demolizione:

• Quando ha già irrogato una sanzione pecuniaria definitiva sulla stessa difformità, qualificandola come non essenziale, e intende tornare sul medesimo presupposto: come chiarito dal Consiglio di Stato n. 2241/2026, le due misure non si cumulano.

Il privato può chiedere la fiscalizzazione:

• Presentando una relazione tecnica documentata che dimostri come la demolizione della parte abusiva comprometterebbe la stabilità o la funzionalità della parte conforme dell'immobile.
• Il semplice rifiuto di demolire non è sufficiente: serve una prospettazione tecnica plausibile che attivi l'obbligo di istruttoria del Comune.

Si ricorda infine che la sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 31, comma 4-bis (per inottemperanza all'ordine di demolizione) va da 2.000 a 20.000 euro ed è un atto discrezionale che deve essere adeguatamente motivato nella sua quantificazione — come ribadito dal TAR Piemonte n. 1420/2026.

Focus Roma e Lazio: le specificità del territorio

Roma e il Lazio presentano caratteristiche che rendono la materia della fiscalizzazione particolarmente rilevante e delicata.

Vincoli paesaggistici e storico-culturali: gran parte del territorio romano è soggetto a tutela paesaggistica ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali) e al Piano Territoriale Paesaggistico Regionale (PTPR). In queste aree la fiscalizzazione è di norma esclusa o fortemente limitata, perché la difformità incide su un bene protetto che richiede il ripristino dello stato dei luoghi.

Zone sismiche: il Lazio è classificato prevalentemente in zona sismica 2 e 3. Gli abusi edilizi che riguardano strutture portanti o che incidono sul comportamento sismico dell'edificio non sono fiscalizzabili e richiedono sempre il ripristino, come confermato dalla giurisprudenza in materia di autorizzazioni sismiche (Consiglio di Stato n. 6570/2026).

Volume di pratiche pendenti: Roma Capitale gestisce un numero elevato di ordinanze di demolizione e domande di sanatoria, con uffici tecnici spesso sotto organico. Questo rende ancor più importante che il proprietario si attivi tempestivamente — con il supporto di un tecnico abilitato — per documentare la propria posizione prima che il procedimento si consolidi in senso sfavorevole.

Conclusioni

La fiscalizzazione dell'abuso edilizio è uno strumento utile ma spesso mal compreso. Ecco i punti fondamentali da ricordare:

• La sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione (artt. 33, comma 2, e 34, comma 2, DPR 380/2001) non è una sanatoria: l'abuso rimane tale, ma il suo pagamento, dopo il Salva Casa (L. 105/2024), concorre alla determinazione dello stato legittimo dell'immobile ai sensi dell'art. 9-bis.
• Solo l'art. 38, comma 2, DPR 380/2001 attribuisce alla sanzione i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria: è l'unica ipotesi in cui il pagamento equivale a sanatoria piena.
• Il Consiglio di Stato (sentenza n. 2241/2026) ha chiarito che il Comune non può ordinare la demolizione dopo aver già fiscalizzato definitivamente la stessa difformità non essenziale: le misure sono alternative, non cumulabili.
• Il TAR Lazio (sentenza n. 13918/2026) ha precisato che la fiscalizzazione non è un passaggio automaticamente preliminare a ogni ordine di demolizione: il privato deve attivarsi con documentazione tecnica per dimostrare l'impossibilità del ripristino.
• In caso di ordine di demolizione, il termine per adempiervi è di 90 giorni. Decorso inutilmente quel termine, l'immobile e l'area di sedime passano automaticamente al patrimonio del Comune.
• A Roma e nel Lazio, la presenza di vincoli paesaggistici e la classificazione sismica del territorio rendono ancora più limitati i margini di applicazione della fiscalizzazione.

Azioni da intraprendere:

1. Se si ha ricevuto un'ordinanza di demolizione, non aspettare: è fondamentale verificare immediatamente con un tecnico abilitato se ricorrono le condizioni per richiedere la fiscalizzazione.
2. Se il Comune ha già irrogato una sanzione pecuniaria definitiva sulla stessa difformità, quella sanzione non può essere seguita da un nuovo ordine di demolizione sullo stesso presupposto.
3. Conservare sempre la documentazione del pagamento della sanzione pecuniaria: dopo il Salva Casa contribuisce alla ricostruzione dello stato legittimo.

Lo Studio Tecnico Corsi è a disposizione per analizzare la specifica situazione dell'immobile, verificare la presenza di abusi fiscalizzabili e assistere nella predisposizione della documentazione tecnica necessaria per il rapporto con gli uffici comunali.

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Fonti e riferimenti normativi

• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico Edilizia) — artt. 31, 33, 34, 38, 9-bis
• L. 28 luglio 2024, n. 105 (Salva Casa)
• Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 2241 del 17 marzo 2026
• TAR Lazio, Roma, Sez. II bis, sentenza n. 13918 del 30 luglio 2026
• TAR Piemonte, Sez. II, sentenza n. 1420/2026 (acquisizione gratuita e sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis)
• D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei Beni Culturali)