Salva Casa e cambio d'uso: le zone D, E e F restano escluse dalla liberalizzazione

Il quadro normativo: cosa ha cambiato il Salva Casa

Il Decreto Legge n. 69/2024, convertito con la Legge 24 luglio 2024, n. 105 (cosiddetto Salva Casa), ha modificato in modo rilevante l'articolo 23-ter del DPR 380/2001, che disciplina i mutamenti di destinazione d'uso degli immobili.

Prima della riforma, trasformare un ufficio in abitazione — anche senza eseguire opere — richiedeva quasi sempre un permesso di costruire, con iter lunghi e incerti. Il Salva Casa ha introdotto una parziale liberalizzazione, articolata in tre commi fondamentali:

• Comma 1-bis: il cambio d'uso all'interno della stessa categoria funzionale (per esempio da ufficio a showroom, entrambi «produttivi e direzionali») è sempre consentito con una semplice SCIA.
• Comma 1-ter: il passaggio tra categorie funzionali diverse (per esempio da ufficio a residenza) è ammesso solo per le unità immobiliari ubicate in zone A, B e C ai sensi dell'art. 2 del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, o nelle zone equipollenti regionali.
• Comma 1-quater: entro quell'ambito geografico, il cambio è «sempre consentito» alla singola unità, con SCIA e senza obbligo di rispettare gli standard aggiuntivi di parcheggio.

In sintesi: la liberalizzazione del Salva Casa non è universale. È circoscritta alle zone urbanisticamente «consolidate» (centri storici, tessuti residenziali e di espansione). Chi si trova fuori da queste zone continua a dover seguire le regole ordinarie.

La sentenza che chiarisce i confini: TAR Sicilia n. 1573/2026

Il TAR Sicilia, con la sentenza n. 1573 del 30 maggio 2026 (fonte: Lavoripubblici.it), ha chiarito un aspetto che molti tecnici e proprietari avevano sottovalutato: il comma 1-quater, quello che parla di mutamento «sempre consentito» per le singole unità, non è una norma autonoma. Si riferisce espressamente al mutamento «di cui al comma 1-ter» e ne eredita i limiti territoriali.

Nel caso esaminato, un proprietario aveva presentato una SCIA per trasformare un ufficio in abitazione. L'immobile, però, ricadeva in una sottozona F del piano regolatore, destinata ad attrezzature e servizi privati, le cui Norme Tecniche di Attuazione vietavano espressamente la destinazione residenziale. Il Comune aveva emesso un'inibitoria (provvedimento di blocco della SCIA) e il TAR l'ha confermata, con due principi fondamentali:

1. Il divieto di destinazione abitativa nelle NTA opera come limite conformativo: non è una prescrizione superabile con il titolo edilizio; nessun permesso, nessuna SCIA e nessun accordo privato possono derogare alle destinazioni fissate dal piano urbanistico.
2. Il decorso del tempo non consolida una SCIA presentata fuori dal proprio ambito applicativo: anche se il Comune non è intervenuto entro i termini ordinari di inibitoria (30 giorni), se la segnalazione era strutturalmente inapplicabile alla fattispecie, il proprietario non acquista alcun diritto.

Le zone urbanistiche del D.M. 1444/1968: cosa sono e perché contano

Il D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 classifica il territorio comunale in zone territoriali omogenee (ZTO), identificate con le lettere A-F. Questa classificazione è il parametro di riferimento diretto dell'art. 23-ter del DPR 380/2001.

| Zona | Caratteristica | |------|----------------| | A | Centri storici, tessuti di valore storico-artistico | | B | Tessuti residenziali consolidati | | C | Nuovi insediamenti residenziali | | D | Insediamenti industriali, artigianali, commerciali | | E | Aree agricole | | F | Attrezzature e impianti di interesse generale |

La liberalizzazione del Salva Casa (cambio d'uso tra categorie diverse) opera esclusivamente nelle zone A, B e C o nelle zone equipollenti individuate dalle leggi regionali. Per chi si trova in zona D (capannoni industriali, centri commerciali), E (terreni agricoli) o F (attrezzature scolastiche, sanitarie, sportive, parcheggi), il quadro normativo rimane invariato rispetto a prima del Salva Casa:

• il cambio d'uso verso una categoria funzionale diversa richiede un permesso di costruire (o SCIA alternativa nei casi previsti dall'art. 23 DPR 380/2001);
• il piano urbanistico e le NTA locali devono consentire quella destinazione;
• la presenza di un divieto espresso nelle NTA rende l'intervento giuridicamente impossibile, indipendentemente dal titolo scelto.

Anche la Cassazione penale, sentenza n. 3841/2026, ha confermato che per immobili in zone diverse da A, B e C il mutamento verticale di destinazione d'uso continua a richiedere un idoneo titolo abilitativo, anche se avviene senza opere.

Il caso di Roma: PRG, NTA 2026 e zone equipollenti nel Lazio

A Roma il Piano Regolatore Generale adotta una classificazione propria che non coincide letteralmente con il D.M. 1444/1968, ma vi è sostanzialmente corrispondente. Le Norme Tecniche di Attuazione aggiornate a luglio 2026 (delibera dell'Assemblea Capitolina, in vigore con le nuove NTA che modificano 67 articoli del PRG) confermano questa struttura e introducono ulteriori specificità:

• Nelle zone omogenee A (Città Storica) valgono norme di tutela ancora più stringenti: non solo il cambio d'uso deve rispettare le NTA, ma alcune destinazioni commerciali e ricettive sono vietate per contrastare il fenomeno dell'overtourism.
• Nelle zone D (attività produttive, commerciali, direzionali) e F (servizi pubblici e privati, attrezzature) il cambio verso la residenza rimane soggetto a permesso di costruire e, spesso, a variante urbanistica o accordo di programma.
• Il PRG di Roma prevede alcune zone con destinazione mista dove la residenza è consentita in percentuale: in questi casi occorre sempre verificare le NTA di zona prima di procedere.

Nel resto del Lazio, la Regione non ha ancora approvato una legge di recepimento organico del Salva Casa che individui zone equipollenti alle A, B e C del D.M. 1444/1968 (la proposta di legge presentata nel 2025 è ancora in iter al Consiglio Regionale). In assenza di questa norma regionale, i Comuni laziali devono fare riferimento direttamente alle ZTO del D.M. 1444/1968 o alle proprie NTA, verificando caso per caso se la destinazione richiesta sia compatibile.

Cosa rischia chi usa la SCIA in zona sbagliata

Un errore nella scelta del titolo edilizio — presentare una SCIA quando la situazione richiedeva un permesso di costruire, o peggio quando la destinazione era vietata dalle NTA — espone il proprietario a conseguenze serie:

• Inibitoria del Comune: entro 30 giorni dalla SCIA (o 60 per la SCIA alternativa) il Comune può bloccare i lavori con un provvedimento motivato. Se i lavori sono già iniziati, può ordinarne la sospensione immediata.
• Ordine di ripristino: se le opere sono già state eseguite, il Comune può ordinare il ripristino dello stato precedente a spese del proprietario.
• Nessun effetto consolidante del tempo trascorso: come chiarisce il TAR Sicilia n. 1573/2026, se la SCIA era strutturalmente inapplicabile, il decorso dei termini ordinari non crea alcun diritto acquisito. Il Comune può agire anche dopo anni.
• Conseguenze sulla compravendita: un immobile con cambio d'uso non regolare non ha lo stato legittimo richiesto dall'art. 9-bis DPR 380/2001. Un atto di compravendita basato su una dichiarazione di conformità edilizia non veritiera può essere impugnato.
• Impossibilità di ottenere agibilità: il Segnalazione Certificata di Agibilità (SCAG) presuppone la regolarità urbanistica ed edilizia dell'immobile, comprensiva della destinazione d'uso legittima.

L'unica strada corretta, quando il cambio d'uso è possibile ma richiede un titolo più oneroso, è quella di affidarsi a un tecnico abilitato per una verifica preliminare sullo stato legittimo, sulla zona urbanistica e sulle NTA locali, prima di avviare qualsiasi pratica.

Conclusioni

La liberalizzazione del cambio di destinazione d'uso introdotta dal Salva Casa è reale ma circoscritta: funziona pienamente solo nelle zone A, B e C del D.M. 1444/1968 (centri storici, tessuti residenziali consolidati e di espansione). Chi possiede un immobile in zona D, E o F deve seguire le regole ordinarie, che prevedono il permesso di costruire, la verifica della compatibilità con le NTA e, spesso, la conformità a destinazioni molto vincolate.

Azioni concrete da ricordare prima di avviare un cambio d'uso:

• Verificare la zona urbanistica in cui ricade l'immobile (ZTO del D.M. 1444/1968 o classificazione equivalente del PRG comunale).
• Consultare le NTA locali per accertare se la destinazione d'uso di arrivo è ammessa e a quali condizioni.
• Ricostruire lo stato legittimo dell'immobile ai sensi dell'art. 9-bis DPR 380/2001 prima di scegliere il titolo edilizio.
• Non fidarsi del solo decorso del tempo: una SCIA presentata fuori dal proprio ambito applicativo non produce effetti favorevoli neppure dopo mesi di silenzio del Comune.
• A Roma, tenere conto delle NTA aggiornate a luglio 2026 e verificare se l'immobile ricade in zone con divieti specifici introdotti per contrastare l'overtourism o per proteggere la funzione produttiva e di servizio.

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Fonti e riferimenti normativi:

• TAR Sicilia, Sez. I, sentenza n. 1573 del 30 maggio 2026 — Lavoripubblici.it
• Art. 23-ter DPR 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico Edilizia), come modificato dall'art. 1 del D.L. 69/2024, conv. L. 105/2024 (Salva Casa)
• D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 — Zone territoriali omogenee
• Consiglio di Stato, sentenza n. 181/2025 — Cambio d'uso verso categoria diversa come nuova costruzione
• Cassazione penale, sentenza n. 3841/2026 — Obbligo del titolo edilizio per cambio d'uso in zone non A/B/C
• Art. 9-bis DPR 380/2001 — Stato legittimo dell'immobile
• Nuove NTA del PRG di Roma 2026, Assemblea Capitolina, luglio 2026