Soprintendenza e sanatoria paesaggistica: il silenzio vale «sì» o no?

La questione e perché riguarda migliaia di immobili a Roma e nel Lazio

Chi possiede un immobile in zona vincolata — lungo le coste, nei centri storici, nei parchi o nelle aree di interesse paesaggistico — e ha realizzato opere senza la prescritta autorizzazione della Soprintendenza, ha oggi di fronte a sé una procedura di regolarizzazione il cui esito dipende da una domanda giuridica ancora senza risposta definitiva: se la Soprintendenza non risponde entro 90 giorni, quel silenzio vale come un «sì»?

Il tema è di grandissimo impatto pratico. Roma e il Lazio concentrano un numero elevatissimo di immobili in aree tutelate: il Piano Territoriale Paesaggistico Regionale (PTPR) copre gran parte del territorio laziale con vincoli di varia natura. Chi ha avviato una pratica di sanatoria paesaggistica — o intende avviarla — e attende il parere della Soprintendenza deve sapere che la risposta a questa domanda è, oggi, ancora incerta.

Il Consiglio di Stato, Sezione VII, con l'ordinanza n. 4354 del 1° giugno 2026, ha rimesso la questione all'Adunanza Plenaria — la formazione più autorevole della giustizia amministrativa italiana — affinché venga pronunciata una sentenza che chiuda definitivamente il dibattito. La decisione non è ancora arrivata, ma il semplice fatto che la questione sia stata rimessa alla Plenaria indica che l'incertezza è reale e che le sue conseguenze pratiche sono rilevantissime.

Il quadro normativo: art. 167 del Codice del Paesaggio e il procedimento di accertamento

Quando vengono realizzate opere su immobili o aree sottoposte a vincolo paesaggistico senza la preventiva autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del D.Lgs. 42/2004, il proprietario può tentare di regolarizzarsi attraverso il procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica disciplinato dall'art. 167 del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. 42/2004).

Il meccanismo funziona così:

1. Il proprietario presenta istanza al Comune (o all'ente competente).
2. L'amministrazione procedente trasmette la documentazione alla Soprintendenza, che deve esprimere il proprio parere vincolante entro 90 giorni.
3. L'autorità competente si pronuncia in via definitiva entro 180 giorni dalla domanda.

Il nodo controverso riguarda il comma 5 dell'art. 167: cosa succede se la Soprintendenza non risponde entro i 90 giorni?

Parallelo utile: per il procedimento di autorizzazione paesaggistica ordinaria (art. 146 D.Lgs. 42/2004) e per la sanatoria semplificata introdotta dal Salva Casa (art. 36-bis DPR 380/2001, inserito dalla L. 105/2024) il legislatore ha già previsto espressamente che il silenzio della Soprintendenza equivale ad assenso. La norma non è invece altrettanto esplicita per il procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica ex art. 167, e qui si apre il conflitto.

I due orientamenti contrapposti: silenzio-assenso pieno o semplice decadenza?

La giurisprudenza amministrativa si è divisa in due orientamenti ben distinti, entrambi sostenuti da sezioni del Consiglio di Stato.

Orientamento 1 — Silenzio-assenso pieno

Secondo questo indirizzo — sostenuto da pronunce quali Cons. Stato, Sez. VII, n. 1093/2024, Sez. IV n. 3464/2025 e Sez. IV n. 2021/2026 — l'art. 17-bis della L. 241/1990 (silenzio-assenso tra amministrazioni pubbliche) si applica anche al parere della Soprintendenza nel procedimento ex art. 167 D.Lgs. 42/2004. Il decorso infruttuoso del termine di 90 giorni produce un assenso tacito endoprocedimentale: il parere negativo eventualmente espresso in ritardo è privo di efficacia, e l'ente procedente può provvedere autonomamente al rilascio dell'autorizzazione.

Orientamento 2 — Mera decadenza dal potere vincolante

Secondo questo diverso indirizzo, l'inerzia della Soprintendenza oltre il termine di 90 giorni non produce alcun assenso tacito: determina soltanto la decadenza dal potere di esprimere un parere obbligatorio e vincolante. Il Comune resta libero di tenere conto del parere tardivo come semplice contributo istruttorio privo di effetti vincolanti, ma non è obbligato a considerarlo favorevolmente acquisito.

Cosa cambia in pratica tra i due orientamenti?

• Con il silenzio-assenso pieno: se la Soprintendenza tace per 90 giorni, la sanatoria procede come se il parere fosse favorevole. Il parere negativo tardivo non blocca il procedimento.
• Con la mera decadenza: se la Soprintendenza tace, il Comune può proseguire ma valuta liberamente; un eventuale parere negativo tardivo può comunque influenzare la decisione finale.

Il ruolo del Salva Casa e la (parziale) chiarezza sul procedimento ex art. 36-bis

La Legge 105/2024 (Salva Casa), che ha introdotto il nuovo art. 36-bis nel DPR 380/2001, ha già fatto una scelta chiara per le sanatorie di parziali difformità in aree paesaggistiche: il silenzio della Soprintendenza entro 90 giorni equivale a silenzio-assenso, e l'amministrazione procedente può provvedere autonomamente.

Questo vale però solo per il procedimento di sanatoria edilizia disciplinato dall'art. 36-bis, ossia per le parziali difformità rispetto al titolo edilizio. Non è detto che lo stesso principio si estenda automaticamente al procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica ex art. 167 D.Lgs. 42/2004, che ha una base normativa e presupposti diversi.

Detto in modo semplice:

• Art. 36-bis DPR 380/2001 (Salva Casa): silenzio-assenso della Soprintendenza dopo 90 giorni — norma espressa, non in discussione.
• Art. 167 D.Lgs. 42/2004 (Codice del Paesaggio): silenzio della Soprintendenza dopo 90 giorni — norma ambigua, in attesa della pronuncia dell'Adunanza Plenaria.

I due procedimenti possono intrecciarsi: chi ha realizzato un'opera in parziale difformità su un immobile vincolato deve presentare sia la sanatoria edilizia (art. 36-bis) che la compatibilità paesaggistica (art. 167). Sull'uno il silenzio-assenso è certo; sull'altro è ancora incerto.

L'art. 11, comma 9, del DPR 31/2017 prevede già che nel procedimento di autorizzazione paesaggistica semplificata il silenzio del Soprintendente formi silenzio-assenso ai sensi dell'art. 17-bis L. 241/1990. La Plenaria dovrà decidere se questo principio si estende anche alla diversa fattispecie dell'art. 167.

Situazione a Roma e nel Lazio: cosa succede oggi mentre si aspetta la Plenaria

In attesa della pronuncia dell'Adunanza Plenaria — che non ha ancora una data fissata — i procedimenti in corso si trovano in una zona grigia gestita caso per caso dai Comuni e dalle Soprintendenze competenti.

A Roma, dove operano la Soprintendenza Speciale per il PNRR e la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Roma, la prassi applicativa varia a seconda dell'ufficio e del tipo di vincolo:

• Nelle aree del PTPR (fascia di rispetto del Tevere, ville storiche, parchi) i procedimenti ex art. 167 sono numerosi e i tempi della Soprintendenza frequentemente eccedono i 90 giorni.
• I Comuni del Lazio tendono ad attendere comunque il parere espresso, anche tardivo, per evitare contestazioni in sede giurisdizionale.
• Chi ha già ottenuto un accertamento di compatibilità con parere tardivo favorevole della Soprintendenza (o con mancata risposta trattata come silenzio-assenso) può vedere quel titolo contestato da terzi, in attesa della pronuncia della Plenaria.

Un elemento pratico importante: anche il Salva Casa (art. 36-bis) esclude la sanabilità degli abusi che hanno comportato la creazione o l'incremento di superfici e volumi nei casi in cui la normativa paesaggistica lo vieti espressamente. Il procedimento ex art. 167 D.Lgs. 42/2004 prevede che la sanabilità sia esclusa per le opere che abbiano creato superfici e volumi nei casi tassativamente previsti dalla norma (art. 167, comma 4: non sono ammesse le opere che abbiano determinato la creazione di nuove superfici utili o volumi, ovvero l'aumento di quelli legittimamente realizzati). Questo limita fortemente l'accesso al procedimento per molte categorie di abusi.

Conclusioni

Riepilogo operativo

Ecco i punti essenziali da ricordare:

• La questione del silenzio-assenso della Soprintendenza nel procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica ex art. 167 D.Lgs. 42/2004 è rimessa all'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (ord. Sez. VII n. 4354/2026). Non esiste ancora una risposta definitiva.
• Due orientamenti coesistono: silenzio-assenso pieno (il silenzio dopo 90 giorni vale «sì») vs. mera decadenza (il silenzio elimina il vincolo del parere, ma non produce un «sì» automatico).
• Il Salva Casa (L. 105/2024, art. 36-bis DPR 380/2001) ha già chiarito che per le sanatorie edilizie di parziali difformità in aree paesaggistiche il silenzio della Soprintendenza equivale ad assenso. Questo non si trasferisce automaticamente al procedimento ex art. 167 D.Lgs. 42/2004.
• Il procedimento di accertamento ex art. 167 non è utilizzabile se le opere hanno comportato la creazione di nuovi volumi o superfici (art. 167, comma 4, D.Lgs. 42/2004).
• Chi ha pratiche di sanatoria paesaggistica in corso deve monitorare i tempi della Soprintendenza e la futura pronuncia della Plenaria, che modificherà il quadro applicativo.

Azioni da intraprendere:

1. Verificare se l'immobile ricade in area vincolata (Geoportale Regione Lazio - PTPR) e se le opere realizzate abbiano creato nuovi volumi o superfici.
2. Accertare, con il supporto di un tecnico abilitato, quale procedimento di sanatoria è applicabile (art. 36-bis DPR 380/2001 o art. 167 D.Lgs. 42/2004 o entrambi).
3. Per le pratiche in corso, verificare la data di trasmissione degli atti alla Soprintendenza e calcolare il decorso dei 90 giorni.
4. Non presentare il rogito notarile di compravendita senza aver chiarito lo stato della pratica di compatibilità paesaggistica.

Il Studio Tecnico Corsi assiste proprietari, condomini e imprese nella verifica dello stato legittimo degli immobili, nella predisposizione delle pratiche di sanatoria edilizia e paesaggistica e nel monitoraggio delle scadenze procedimentali a Roma e nel Lazio.

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Fonti e riferimenti normativi

• D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 146 (autorizzazione paesaggistica) e art. 167 (accertamento di compatibilità paesaggistica): Normattiva
• L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 17-bis (silenzio-assenso tra amministrazioni): Normattiva
• DPR 31/2017, art. 11, comma 9 (silenzio-assenso nel procedimento semplificato): Normattiva
• L. 105/2024 (Salva Casa), art. 36-bis DPR 380/2001: Normattiva
• Consiglio di Stato, Sez. VII, ord. n. 4354 del 1° giugno 2026 (rimessione all'Adunanza Plenaria): segretaricomunalivighenzi.it
• Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2021/2026 (orientamento silenzio-assenso pieno): giustizia-amministrativa.it
• PTPR Regione Lazio (Piano Territoriale Paesaggistico Regionale): Geoportale Regione Lazio