Finanza di progetto 2026: addio al diritto di prelazione del promotore

Che cos'è la finanza di progetto e perché la riforma era necessaria

La finanza di progetto (o Project Financing, disciplinata dall'art. 193 del Codice dei contratti pubblici, D.Lgs. 36/2023) è lo strumento con cui un soggetto privato — il promotore — propone alla pubblica amministrazione di realizzare e gestire un'opera pubblica o di pubblica utilità a proprie spese, recuperando l'investimento attraverso la gestione del servizio (pedaggio, canone, ricavi da utenza). Si tratta di un meccanismo fondamentale per realizzare infrastrutture, parcheggi, impianti sportivi, strutture sanitarie, scuole e opere viarie senza pesare direttamente sul bilancio pubblico.

Fino alla sentenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea del febbraio 2026, il sistema italiano prevedeva per il promotore un diritto di prelazione: dopo l'indizione della gara pubblica, se un concorrente terzo presentava un'offerta migliore, il promotore poteva adeguarsi a quell'offerta e aggiudicarsi comunque la concessione. Questo meccanismo, pensato per remunerare il rischio e l'investimento progettuale iniziale, è stato giudicato dalla Corte incompatibile con i principi europei di concorrenza e parità di trattamento tra operatori economici, aprendo la strada a una riforma urgente del quadro normativo italiano.

La sentenza europea e il vuoto normativo che ne è conseguito

Con la pronuncia di febbraio 2026, la Corte di Giustizia dell'Unione Europea ha stabilito che il diritto di prelazione riconosciuto al promotore nel Project Financing italiano viola i principi fondamentali del mercato interno. In sostanza, il promotore — pur avendo sostenuto i costi della proposta iniziale — non può beneficiare di un vantaggio competitivo strutturale rispetto agli altri partecipanti alla gara, perché ciò distorce la concorrenza e scoraggia altri operatori dall'investire nella fase progettuale.

A seguito della sentenza, molte stazioni appaltanti — Comuni, Province, Città Metropolitane, Regioni — si sono trovate in una zona grigia normativa: le procedure di finanza di progetto già avviate con il vecchio meccanismo di prelazione rischiavano di essere contestate, e l'avvio di nuove procedure risultava incerto. La norma dichiarata incompatibile (art. 193 del D.Lgs. 36/2023, nelle parti che attribuivano la prelazione) non è stata formalmente abrogata nell'immediato, creando disorientamento tra operatori e amministrazioni.

È significativo che, nel corso dell'iter parlamentare di conversione del Decreto Infrastrutture (D.L. 107/2026, conv. L. 152/2026), non sia stato inserito alcun emendamento sulla disciplina del Project Financing, confermando che il Governo ha preferito affrontare il nodo con un apposito provvedimento correttivo, atteso per settembre 2026 (fonte: Confapi Roma, Periodico Informativo del 6 agosto 2026).

La riforma in arrivo: cosa prevede il nuovo art. 193 del Codice Appalti

Il Governo ha elaborato un nuovo testo dell'art. 193 del Codice dei Contratti Pubblici, già condiviso in sede europea, che introduce un modello radicalmente diverso rispetto al passato. Le principali novità, attese con decreto correttivo approvabile a settembre 2026, sono le seguenti:

• Niente più diritto di prelazione. Il promotore non potrà più adeguarsi all'offerta migliore del concorrente vincitore per aggiudicarsi la concessione. Viene eliminato qualsiasi vantaggio strutturale che distorce la concorrenza.
• Gara iniziale ridotta allo studio di fattibilità. Per abbassare le barriere d'ingresso e incentivare più operatori a partecipare fin dall'inizio, la prima fase di gara richiederà solo uno studio di fattibilità composto da relazione generale, descrizione tecnica, elaborati grafici, quadro economico, cronoprogramma e relazione gestionale. Si evita così di chiedere a più soggetti privati un progetto completo e costoso fin dalle fasi iniziali.
• Procedure competitive con negoziazione e dialogo competitivo. La procedura competitiva con negoziazione e il dialogo competitivo diventano le modalità ordinarie per l'affidamento delle concessioni tramite finanza di progetto, in linea con le Direttive europee sulle concessioni (Direttiva 2014/23/UE).
• Rimborso fino al 3% per i non aggiudicatari. A parziale compensazione dell'investimento progettuale sostenuto, gli operatori economici che partecipano alla gara finale ma non risultano aggiudicatari potranno ricevere un rimborso delle spese progettuali fino al 3% del valore dell'investimento, come risultante dallo studio di fattibilità posto a base di gara. Una misura che mira a mantenere attrattiva la partecipazione anche per chi non vince.
• Criteri premiali per innovazione e sostenibilità. Tra i criteri di aggiudicazione potranno essere inseriti meccanismi premiali che valorizzino gli obiettivi di innovazione, sostenibilità, sviluppo, efficientamento dell'offerta pubblica di lavori e servizi e digitalizzazione, in linea con le priorità del PNRR e del Green Deal europeo.
• Eliminazione del lotto unico. Nel corso dell'iter parlamentare del Decreto Infrastrutture, la Camera ha eliminato la possibilità di indire la gara con un lotto unico, rafforzando ulteriormente i principi di concorrenza.

Chi è coinvolto e quali opere riguarda la finanza di progetto

La finanza di progetto interessa un'ampia platea di soggetti e una varietà di opere, molte delle quali riguardano direttamente i cittadini e le comunità locali:

• Stazioni appaltanti (Comuni, Province, Regioni, enti pubblici economici, Città Metropolitane come Roma Capitale): devono aggiornare i propri atti di gara e le procedure interne non appena il correttivo sarà in vigore.
• Imprese edili e di gestione dei servizi: quelle già in trattativa con enti pubblici per nuove concessioni devono verificare se le procedure avviate sotto il vecchio regime siano ancora valide o vadano riavviate.
• Investitori e operatori immobiliari: il Project Financing riguarda parcheggi, palestre pubbliche, centri sportivi, scuole, strutture sanitarie, impianti di illuminazione pubblica, reti idriche e strade comunali — tutte opere in cui il privato investe e poi gestisce per recuperare i costi.
• Professionisti tecnici (ingegneri, architetti, geometri): devono aggiornare la propria consulenza su fattibilità, quadri economici e studi preliminari, che assumono un ruolo ancora più centrale nel nuovo sistema.

A Roma e nel Lazio, la finanza di progetto è uno strumento storicamente utilizzato per opere di rigenerazione urbana, parcheggi nelle ZTL, strutture sportive di quartiere e manutenzione delle strade comunali. La riforma apre potenzialmente la concorrenza a nuovi operatori, anche di dimensioni minori, che in passato erano scoraggiati dal dover sostenere i costi di una progettazione completa sapendo di poter essere esclusi dalla prelazione del promotore storico.

I rischi del periodo transitorio: cosa fare mentre si aspetta il correttivo

Tra la sentenza europea di febbraio 2026 e l'approvazione del correttivo (attesa per settembre 2026), le stazioni appaltanti e gli operatori privati si trovano in un momento di incertezza operativa. Alcuni aspetti critici da tenere presenti:

• Procedure già avviate con prelazione: secondo i principi generali del diritto europeo, le gare bandite sotto il vecchio regime ma non ancora concluse potrebbero essere contestate da operatori terzi che lamentino una violazione dei principi di parità. In caso di dubbio, è opportuno sospendere la procedura e attendere il correttivo, oppure valutare con i propri legali se il meccanismo di prelazione sia ancora applicabile in via transitoria.
• Nuove proposte di promotore: non è prudente avviare nuove procedure di finanza di progetto con l'inserimento del diritto di prelazione, in quanto tale clausola sarebbe potenzialmente disapplicabile dal giudice amministrativo in applicazione diretta del diritto europeo.
• Studio di fattibilità come documento chiave: anche prima del correttivo formale, è già consigliabile strutturare le proposte progettuali privilegiando la forma dello studio di fattibilità, più snella e meno costosa, in previsione del nuovo regime.
• Dialogo preventivo con l'ente: il TAR Campania (sentenza n. 4917 del 7 agosto 2026) ha chiarito che la pendenza di una proposta di project financing non impedisce all'ente di avviare nuove indagini di mercato aperte ad altri operatori, confermando che il promotore non gode di posizioni di privilegio nemmeno nelle fasi pre-gara.

Conclusioni: cosa ricordare e come muoversi

La riforma della finanza di progetto è una delle novità normative più rilevanti del 2026 per chi opera nel settore delle infrastrutture e delle concessioni pubbliche. Ecco i punti essenziali da tenere a mente:

• Il diritto di prelazione del promotore è stato dichiarato illegittimo dalla Corte di Giustizia UE (sentenza febbraio 2026) per contrasto con i principi di concorrenza e parità di trattamento.
• Il correttivo all'art. 193 del D.Lgs. 36/2023 è atteso per settembre 2026 e introdurrà la procedura competitiva con negoziazione e il dialogo competitivo come modalità ordinarie per le concessioni.
• La gara iniziale si baserà solo sullo studio di fattibilità, riducendo i costi e abbassando le barriere per i nuovi entranti.
• I non aggiudicatari potranno essere rimborsati fino al 3% delle spese progettuali sostenute, a parziale tutela dell'investimento effettuato nella fase di gara.
• Nel periodo transitorio (fino all'approvazione del correttivo), si raccomanda di non avviare nuove procedure con prelazione e di verificare con estrema attenzione la validità di quelle già in corso.
• Stazioni appaltanti e imprese devono aggiornare i propri modelli procedurali e contrattuali non appena il testo definitivo sarà pubblicato in Gazzetta Ufficiale.

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Fonti e riferimenti normativi

• Corte di Giustizia UE, sentenza febbraio 2026 sul diritto di prelazione nel Project Financing (principio di incompatibilità con i principi di concorrenza e parità di trattamento)
• D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 — Codice dei contratti pubblici, art. 193 (Project Financing, testo vigente)
• L. 7 agosto 2026, n. 152 (conv. D.L. 26 giugno 2026, n. 107) — Decreto Infrastrutture e PNRR, GU n. 192 del 20 agosto 2026
• Confapi Roma, Periodico Informativo del 6 agosto 2026 — Riforma del Project Financing dopo la sentenza europea
• Confapi Roma, Periodico Informativo del 31 luglio 2026 — Sospensione anticipazione appalti
• TAR Campania, Napoli, Sez. I, sentenza n. 4917 del 7 agosto 2026 — Proposta di project financing e indagini di mercato concorrenti
• Direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio sull'aggiudicazione dei contratti di concessione