Cambio d'uso abusivo in area vincolata: il Salva Casa non salva sempre

Il caso: trasformare un deposito in attività produttiva in zona vincolata

Il 14 settembre 2026 il Consiglio di Stato ha depositato la sentenza n. 6885, destinata a diventare un punto di riferimento per chiunque possieda o gestisca un immobile soggetto a vincolo paesaggistico nel quale siano stati eseguiti mutamenti di destinazione d'uso senza la necessaria autorizzazione.

Il caso concreto riguardava un fabbricato con originaria destinazione mista agricolo-residenziale che nel tempo era stato trasformato interamente in immobile a uso produttivo. Il proprietario aveva presentato domanda di accertamento postumo di compatibilità paesaggistica ai sensi dell'art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004, sostenendo che non erano stati realizzati nuovi volumi né nuovi metri quadrati: l'edificio era fisicamente invariato.

Palazzo Spada ha respinto il ricorso confermando il diniego di sanatoria. La motivazione è lineare ma con implicazioni pratiche di ampia portata: il cambio di destinazione d'uso, pur senza ampliamenti fisici, può determinare un aumento della superficie utile rilevante ai fini paesaggistici, e dunque precludere la sanatoria prevista dalla norma.

Il cuore della sentenza: la superficie utile può crescere anche senza costruire

L'art. 167, comma 4, del D.Lgs. n. 42/2004 consente l'accertamento postumo di compatibilità paesaggistica solo per alcune categorie tassative di interventi:

• lavori che non abbiano creato superfici utili o volumi né aumentato quelli legittimamente realizzati;
• interventi realizzati con materiali diversi da quelli autorizzati;
• interventi qualificabili come manutenzione ordinaria o straordinaria.

Fuori da queste ipotesi, la sanatoria paesaggistica prevista dall'art. 167 è preclusa per legge. Non esiste una valutazione di merito sull'impatto visivo o paesaggistico: il divieto opera automaticamente al verificarsi del presupposto.

La sentenza n. 6885/2026 introduce un chiarimento cruciale: la nozione di incremento di superficie utile non coincide necessariamente con un ampliamento fisico dell'edificio. Anche la trasformazione funzionale di superfici già esistenti — nel caso specifico, locali precedentemente adibiti a deposito agricolo diventati superfici produttive principali — può determinare un aumento della superficie utile ai fini paesaggistici.

In altri termini, ciò che conta non è il metro quadro aggiunto, ma la funzione attribuita agli spazi: una superficie accessoria che diventa superficie principale incrementa il carico urbanistico e paesaggistico dell'immobile, con tutte le conseguenze normative che ne derivano.

Salva Casa e vincolo paesaggistico: attenzione ai limiti dell'art. 36-bis

Molti proprietari e tecnici sperano che il Salva Casa (L. 105/2024) e il suo art. 36-bis del DPR 380/2001 possano risolvere situazioni come quella descritta. La sentenza n. 6885/2026 nega questa aspettativa in modo netto, almeno per alcune categorie di casi.

L'art. 36-bis DPR 380/2001, introdotto dal Salva Casa, ha ampliato le possibilità di sanatoria paesaggistica rispetto al solo art. 167: consente l'accertamento di compatibilità anche in presenza di incrementi di superficie o volumetria, prevedendo un parere vincolante della Soprintendenza entro 90 giorni (decorsi i quali si forma il silenzio-assenso).

Tuttavia, il Consiglio di Stato pone un limite importante:

• L'art. 36-bis si applica alle difformità parziali, non a interventi che riguardino l'intero fabbricato o che stravolgano la categoria funzionale dell'immobile nel suo complesso.
• Chi ha presentato l'istanza sul presupposto dell'art. 36 (doppia conformità piena) non può automaticamente beneficiare del regime più favorevole dell'art. 36-bis: si tratta di procedimenti distinti, con presupposti e iter differenti.
• Le semplificazioni introdotte dall'art. 23-ter DPR 380/2001 per i cambi di destinazione d'uso non coprono la categoria funzionale agricola, né possono essere estese indistintamente agli interventi sull'intero edificio.

La distinzione tra quale procedura sia applicabile deve essere verificata caso per caso, ricostruendo la destinazione legittima originaria e quella attuale, l'estensione del cambio d'uso e la presenza di specifici vincoli.

Impatto pratico: chi è coinvolto e quali sono i rischi concreti

Le ricadute pratiche della sentenza n. 6885/2026 interessano una platea ampia: non solo i proprietari di rustici e fabbricati agricoli trasformati, ma anche imprenditori e titolari di attività commerciali che abbiano ricavato locali produttivi, depositi, laboratori o uffici da superfici originariamente accessorie in zone vincolate.

I rischi concreti per chi si trova in questa situazione sono i seguenti:

• Impossibilità di ottenere la sanatoria paesaggistica postuma ai sensi dell'art. 167 D.Lgs. 42/2004, con conseguente diniego dell'accertamento di conformità.
• Ordine di demolizione e ripristino dello stato originario, specie se l'immobile si trova in area sottoposta a PTPR (Piano Territoriale Paesistico Regionale), come ampie zone del Lazio e di Roma.
• Blocco della compravendita: un immobile con un cambio d'uso non sanato e privo di compatibilità paesaggistica non può essere ceduto senza rischiare la nullità parziale o totale dell'atto.
• Difficoltà nel richiedere nuovi titoli edilizi per interventi sull'immobile interessato.

A Roma e nel Lazio il tema è particolarmente rilevante: la Regione Lazio ha una copertura di vincoli paesaggistici molto estesa (PTPR approvato con DCA n. 13/2021), che interessa non solo le aree di pregio storico-monumentale ma anche territori agricoli periurbani, fasce fluviali e costiere.

Come verificare la propria situazione: la check-list del tecnico

Prima di presentare qualunque istanza di sanatoria su un immobile in zona vincolata, il tecnico incaricato deve ricostruire con precisione almeno quattro elementi:

1. Destinazione legittima originaria: qual era la funzione delle superfici al momento della costruzione o dell'ultimo titolo edilizio valido? Erano accessorie (deposito, magazzino, rimessa) o principali?
2. Entità e natura del cambio d'uso: l'intervento ha riguardato l'intera unità immobiliare o solo una parte? Il cambio è avvenuto tra categorie funzionali omogenee o eterogenee (es. da agricolo a produttivo, da accessorio a residenziale)?
3. Procedura applicabile: l'istanza deve essere inquadrata correttamente — art. 36 (doppia conformità piena), art. 36-bis (doppia conformità attenuata, per difformità parziali) oppure art. 167 D.Lgs. 42/2004 (solo categorie tassative senza incremento di superficie).
4. Presenza e tipo di vincolo: PTPR, vincolo diretto ex D.Lgs. 42/2004, fascia di rispetto fluviale o costiera, zona UNESCO. Il tipo di vincolo determina la procedura e l'autorità competente (Soprintendenza, Regione, Comune).

Sul territorio di Roma Capitale le pratiche paesaggistiche ordinarie e semplificate transitano obbligatoriamente tramite la piattaforma telematica TERRAP (in vigore dall'1 aprile 2026), con autenticazione SPID/CIE e firma digitale, ai sensi della LR Lazio n. 8/2012 e del DPR 73/2026 che ha aggiornato il DPR 31/2017.

Conclusioni

La sentenza del Consiglio di Stato n. 6885 del 14 settembre 2026 fissa un principio di diritto chiaro: il cambio di destinazione d'uso da superficie accessoria a principale è equiparato all'aumento di superficie utile ai fini dell'art. 167 D.Lgs. 42/2004 e, come tale, esclude la possibilità di accertamento postumo di compatibilità paesaggistica prevista da quella norma.

I punti da ricordare:

• Nessun vantaggio fisico è necessario: basta la diversa funzione attribuita agli spazi per far scattare il blocco.
• Il Salva Casa non è una soluzione universale: l'art. 36-bis opera solo per difformità parziali e non si applica automaticamente agli interventi sull'intero fabbricato o che modifichino la categoria funzionale nel suo complesso.
• La distinzione tra art. 36 e art. 36-bis è vincolante: un'istanza proposta sul presupposto sbagliato non può essere riconvertita automaticamente nell'altra procedura.
• Il vincolo paesaggistico è un ostacolo strutturale: in assenza di autorizzazione preventiva, le possibilità di regolarizzazione sono tassativamente elencate dalla legge e i giudici amministrativi non ammettono deroghe in via interpretativa.
• A Roma e nel Lazio il rischio è elevato: la copertura del PTPR e la densità dei vincoli diretti rendono questo scenario frequente, sia per immobili residenziali sia per attività commerciali e produttive.

Chi si trova in questa situazione deve agire tempestivamente: l'immobile abusivo genera un illecito permanente che non si estingue con il trascorrere del tempo. Lo Studio Tecnico Corsi è a disposizione per analizzare la situazione specifica, individuare la procedura corretta e predisporre tutta la documentazione necessaria per affrontare con il massimo delle tutele un eventuale procedimento di sanatoria o per prevenire contestazioni future.

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Fonti e riferimenti normativi

• Consiglio di Stato, Sez. VII, sentenza n. 6885 del 14 settembre 2026
• Art. 167 D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio)
• Art. 36-bis DPR 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico Edilizia) — introdotto dalla L. 105/2024 (Salva Casa)
• Art. 23-ter DPR 380/2001 — mutamento di destinazione d'uso
• DPR 31/2017 — autorizzazione paesaggistica semplificata, aggiornato dal DPR 73/2026 (in vigore dal 27 maggio 2026)
• PTPR Lazio — DCA n. 13 del 18 febbraio 2021
• Analisi: lavoripubblici.it, 16 settembre 2026; retefin.it, 15 settembre 2026