Demo-ricostruzione e piano attuativo: quando abbattere e ricostruire diventa nuova costruzione

La domanda che ogni proprietario dovrebbe porsi prima di demolire

Abbattere un edificio vecchio per costruirne uno nuovo al suo posto sembra, a prima vista, un'operazione di ristrutturazione edilizia. In fondo si interviene su qualcosa che già esiste, non si costruisce da zero. Eppure il diritto urbanistico italiano disegna confini molto più netti di quanto l'intuizione suggerisca, e oltrepassarli espone il proprietario — e il tecnico che firma il progetto — a conseguenze serie: dall'annullamento del titolo edilizio alla riqualificazione d'ufficio dell'intervento, fino all'obbligo di dotarsi di una pianificazione urbanistica di dettaglio.

La questione è tornata di grande attualità con la sentenza del TAR Lombardia n. 4033 del 18 giugno 2026 (consultabile su Lexambiente), che ha fissato principi destinati ad applicarsi su tutto il territorio nazionale, Roma e Lazio compresi.

Cosa dice la legge: ristrutturazione, demolizione-ricostruzione e nuova costruzione

L'art. 3 del D.P.R. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) distingue tre categorie principali di intervento:

• Ristrutturazione edilizia (lett. d): trasformazione di un organismo edilizio esistente, inclusa la demolizione e ricostruzione con diversa sagoma, sedime o caratteristiche planivolumetriche, purché l'intervento riguardi un singolo immobile preesistente e vi sia continuità con il fabbricato demolito.
• Nuova costruzione (lett. e): realizzazione di un manufatto che trasforma in modo significativo il territorio inserendo qualcosa di prima non esistente o comunque privo di continuità con il preesistente.
• Ristrutturazione urbanistica (lett. f): sostituzione dell'esistente tessuto edilizio con uno diverso, mediante un insieme sistematico di interventi.

Il D.L. 76/2020 (convertito dalla L. 120/2020) ha ampliato la definizione di ristrutturazione, includendovi la demolizione e ricostruzione anche con diversa sagoma. Tuttavia, come ha chiarito la giurisprudenza consolidata del Consiglio di Stato — e ribadito ora dal TAR Lombardia — questa apertura ha un limite preciso: non c'è ristrutturazione quando l'intervento modifica il numero degli edifici oppure quando il nuovo fabbricato manca di qualsiasi elemento di continuità con quello demolito.

Il caso concreto: la SCIA non basta quando si cambia il numero degli edifici o si superano i 25 metri

Nel caso esaminato dalla sentenza TAR Lombardia n. 4033/2026, un operatore aveva presentato una SCIA alternativa al permesso di costruire per demolire un immobile esistente adibito a servizi privati e ricostruirlo come residenziale, con cambio di destinazione d'uso. Il progetto prevedeva, tra l'altro, la modifica del numero dei corpi di fabbrica e il raggiungimento di un'altezza superiore ai 25 metri.

Il Comune aveva correttamente qualificato l'intervento come nuova costruzione e ritenuto che, per via dell'altezza, fosse necessario un piano attuativo preventivo ai sensi dell'art. 41-quinquies, comma 6, della Legge Urbanistica n. 1150/1942. Il TAR ha confermato entrambe le conclusioni, ribadendo due principi fondamentali:

1. La SCIA (anche quella alternativa al permesso di costruire) non è sufficiente per un intervento qualificabile come nuova costruzione che supera gli indici urbanistici soglia.
2. L'art. 41-quinquies, comma 6, L. 1150/1942 è inderogabile: nelle zone in cui sono consentite altezze superiori a 25 metri, non si può realizzare un edificio che superi tale soglia senza la previa approvazione di un piano particolareggiato o di una lottizzazione convenzionata. Questa regola si applica anche se la normativa regionale o il regolamento edilizio comunale non la riprendono espressamente: si tratta di un principio fondamentale del governo del territorio che prevale sulle fonti locali.

Quando la demolizione-ricostruzione diventa nuova costruzione: i criteri

La sentenza del TAR Lombardia si inserisce in un filone giurisprudenziale consolidato che il Consiglio di Stato ha sviluppato nel tempo (tra le altre, Sez. VI, n. 4169/2023; Sez. IV, n. 4005/2024). I criteri per qualificare un intervento come nuova costruzione — anziché come ristrutturazione — sono i seguenti:

• Modifica del numero degli edifici: se il progetto accorpa o fraziona volumi in modo da alterare il numero dei corpi di fabbrica rispetto alla situazione preesistente, l'intervento non può essere qualificato come ristrutturazione.
• Assenza di continuità con il fabbricato demolito quanto a sagoma, volume, superfici e destinazione funzionale: la ricostruzione deve mostrare un «elemento di continuità» con il preesistente per restare nell'alveo della ristrutturazione.
• Aumento di volume al di là di quanto consentito dagli strumenti urbanistici per la ristrutturazione: secondo il D.P.R. 380/2001, gli incrementi volumetrici in sede di ristrutturazione sono ammissibili solo nei casi espressamente previsti dalla legge o dagli strumenti urbanistici.
• Superamento delle soglie dell'art. 41-quinquies L. 1150/1942: altezze superiori a 25 metri o volumi superiori a 3 mc per metro quadrato di area edificabile impongono il piano attuativo, indipendentemente dalla qualificazione dell'intervento.

L'unica eccezione all'obbligo di piano attuativo è rappresentata dalla zona già completamente e definitivamente urbanizzata, nella quale un ulteriore piano di dettaglio risulterebbe incompatibile con lo stato di fatto. Tuttavia, questa eccezione è interpretata in modo restrittivo dalla giurisprudenza: non basta che l'area sia edificata; occorre che l'Amministrazione non abbia attestato la necessità di potenziare le urbanizzazioni esistenti per far fronte al nuovo carico insediativo.

Cosa cambia a Roma con le nuove NTA 2026: sostituzione edilizia e incentivi volumetrici

Il tema assume una rilevanza particolare a Roma, dove le nuove Norme Tecniche di Attuazione del PRG, approvate dall'Assemblea Capitolina nel luglio 2026, introducono specifici incentivi alla sostituzione edilizia: chi demolisce un edificio esistente e lo ricostruisce (al di fuori della Città Storica) può beneficiare di un incremento del 20% della Superficie Utile Lorda (SUL) legittimamente demolita.

Questo incentivo è pensato per favorire la rigenerazione del patrimonio edilizio degradato delle periferie romane. Tuttavia, proprio alla luce dei principi ribaditi dalla sentenza TAR Lombardia n. 4033/2026, chi intende avvalersene deve prestare attenzione ad alcuni aspetti critici:

• Il titolo abilitativo corretto: se il progetto determina la modifica del numero degli edifici, la semplice SCIA non è sufficiente e occorre il permesso di costruire, eventualmente convenzionato (come peraltro già previsto dalle stesse NTA romane per gli interventi di housing sociale e student housing).
• Le soglie di altezza: un progetto di sostituzione edilizia che, complice il bonus volumetrico del 20%, porti il nuovo edificio a superare i 25 metri rende necessario un piano attuativo preventivo, salvo che l'area sia già completamente urbanizzata nel senso giurisprudenziale del termine.
• La verifica in concreto: prima di avviare qualsiasi progetto di demo-ricostruzione, è indispensabile una ricognizione accurata degli strumenti urbanistici vigenti — PRG, NTA, regolamento edilizio — e del contesto urbanizzativo dell'area.

Conclusioni: riepilogo, dati operativi e azioni da intraprendere

La sentenza TAR Lombardia n. 4033 del 18 giugno 2026 — confermata dal precedente giurisprudenziale del Consiglio di Stato — fissa una regola chiara e di portata nazionale: demolire e ricostruire non equivale automaticamente a ristrutturare. Se l'intervento modifica il numero degli edifici o supera le soglie dimensionali fissate dall'art. 41-quinquies della Legge n. 1150/1942, si ricade nella disciplina della nuova costruzione, con conseguenze dirette su:

• Il titolo edilizio: occorre il permesso di costruire (non la SCIA alternativa).
• La pianificazione preventiva: nelle zone in cui sono consentite altezze superiori a 25 metri o volumi superiori a 3 mc/mq, è obbligatorio il piano attuativo (piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata), salvo zona completamente urbanizzata.
• I costi e i tempi dell'intervento: il piano attuativo comporta tempi procedimentali più lunghi, il coinvolgimento dell'Amministrazione e spesso la cessione di aree o opere di urbanizzazione.

Le azioni da intraprendere prima di avviare un progetto di demolizione e ricostruzione:

1. Verificare lo stato legittimo dell'immobile (art. 9-bis D.P.R. 380/2001) per ricostruire correttamente la consistenza autorizzata.
2. Analizzare le NTA e il PRG del proprio Comune (a Roma, le nuove NTA 2026 approvate dall'Assemblea Capitolina a luglio 2026): destinazione di zona, indici volumetrici, altezze massime consentite e incentivi disponibili.
3. Verificare se il progetto comporta la modifica del numero dei corpi di fabbrica o comunque la mancanza di continuità con il preesistente.
4. Controllare se le altezze del nuovo edificio superano i 25 metri e, in caso affermativo, verificare se l'area possa considerarsi completamente urbanizzata.
5. Scegliere il titolo abilitativo corretto: permesso di costruire, permesso di costruire convenzionato o, ove applicabile, SCIA alternativa.

Lo Studio Tecnico Corsi è a disposizione per le verifiche preventive di fattibilità urbanistica ed edilizia, per l'analisi degli strumenti pianificatori vigenti a Roma e nel Lazio e per la progettazione e gestione delle pratiche presso il SUE competente.

---

Fonti e riferimenti normativi:

• TAR Lombardia, Sez. II, n. 4033 del 18 giugno 2026 — Lexambiente
• Ingenio-web — Demolizione e ricostruzione: quando è nuova costruzione
• Urbanistica in Sicilia — Demo-ricostruzione: ristrutturazione edilizia o nuova costruzione?
• Art. 3, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico Edilizia) — definizioni degli interventi edilizi
• Art. 41-quinquies, comma 6, Legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge Urbanistica) — obbligo di piano attuativo per altezze superiori a 25 metri
• D.L. 16 luglio 2020, n. 76, conv. L. 11 settembre 2020, n. 120 — ampliamento della definizione di ristrutturazione edilizia
• Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 4169/2023; Sez. IV, n. 4005/2024 — criteri di distinzione tra ristrutturazione e nuova costruzione
• Nuove NTA del PRG di Roma, approvate dall'Assemblea Capitolina, luglio 2026 — incentivo volumetrico +20% per sostituzione edilizia